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如果要找宪法文本，那就是可以随时修改并不断增加的宪法性法律文件。
(三)我国行政机关的纠纷处理 和西方国家行政机关与司法部门分担纠纷处理不同，我国行政机关随着计划经济向市场经济的转型，以及法治政府建设的发展，逐渐把纠纷的处理向司法机关转移，但仍然承担着部分纠纷的处理。从类型化来看，我国行政机关承担着以下纠纷的处理任务：(1)行政裁决。
这样，纠纷也得以解决，国家监察发挥了解决纠纷的间接功能。《行政复议法意见稿》第4条、第30-33条对之进行了限缩，即除国务院部门、省、自治区、直辖市政府和垂直领导的行政机关为被申请人的行政复议案件外，规定县级以上地方政府为行政复议机关。⑨判例认为，下级机关的初审行为如果并未终结程序则不构成行政行为，只有上级机关的决定才是行政行为。如中国气象局《新建扩建改建建设工程避免危害气象探测环境行政许可管理办法》第4条、第6条、第7条规定，本办法的行政许可由县级气象主管部门受理，省级气象部门审批，县级气象部门监督管理。这种特征不仅体现在它们的结构和职能中，而且体现在它们的过程或程序中。
1.规避被告或穷于应诉。基于化解纠纷的行政复议定位，《行政复议法意见稿》已经强化了程序的交涉性，但还应充分强调它的中立性。通过对行政复议程序的交涉性和中立性改造，行政复议的公正性必然得以大大提升，公民、法人或其他组织将更多地选择行政复议这一免费午餐化解纠纷，可以避免行政案件挤向法院。
有的法律明确规定行政机关的决定由下级行政机关实施。第10条规定行政复议机关将不再作为行政诉讼的被告。对相对人相互间的纠纷处理来说，行政机关具有身份上的中立性，并通过回避制度等加以保障。在刚刚重视法制建设的时候，行政裁决较多，但随着《行政诉讼法》的实施，行政机关因为行政裁决而可能成为被告，在以后的修法中被逐渐废止。
(61)同前注(45)，棚濑孝雄书，第23页。湴冲村等诉涟源市政府案，最高人民法院(2018)最高法行中8815号行政裁定书。
尤其在当前，中级法院管辖的一审行政案件呈现激增的态势，以致最高人民法院不得不发布司法解释加以分流。总之，在《宪法》和《地方组织法》上，国务院和县级以上地方政府的统一领导是主导性、全方位的，上级主管部门的领导仅是例外且是业务性的领导。这些监督都具有强制性，会对被监督对象产生相应的不利后果。撤销决定未设定权利义务。
我国的劳动人事争议仲裁和土地承包经营纠纷仲裁已经实现准司法化，因而当事人不服仲裁决定就不能以仲裁机关为被告，而只能就原纠纷的对方当事人为被告向法院起诉。程序是与选择联系在一起的，这就决定了它必然是法制体系中最生动活泼的领域。但在行政复议程序外，行政机关仍然是领导者、层级监督者，可以与行政复议对接而发挥层级监督的惩戒功能。(35)参见叶宇鹏诉安溪县公安局案，福建省泉州市中级人民法院(2019)闽05行终144号行政判决书。
此类决定也属于行政行为，但公众并不具有请求权，因而不能以监督机关为被告提起行政诉讼。如行政复议的维持决定，实施后却成为行政复议机关规避当被告的手段。
(47)双方当事人的利益是对立的，对事实和法律需要质证和辩论才能准确认定和适用。(41) 尽管20世纪以来国家的组织结构三分制转向国家的控制和协调职能，但立法、行政和司法三者间仍保持着它们各自的基本特征。
如《安全生产法》上的批准，根据其第60条的规定，就包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等。(3)提请形式，即提起行政复议申请的属于行政复议，提交申诉、举报、投诉、控告等材料的属于要求层级监督。⑩但实施性行为却比较复杂，是否构成行政行为取决于它对相对人是否构成实质性的影响。备案机关在法律上则并不能直接否定或者肯定应报备的行政行为。(15) 组织法上的领导权在行为法上转化成了错综复杂的行政行为制度，从而影响着行政行为在法律上的主体归属，并进一步决定了行政复议的被申请人和行政复议机关。法院的审判制度，直接目的是解决纠纷、追究法律责任。
同理，法院虽然也是法律的实施者，但我们不能要求法院按照首长负责制和行政程序来定分止争。行政诉讼等则是对违法或不当行政行为予以救济，对所造成损害予以赔偿，以保护相对人合法权益或维护公共利益的制度。
有层级监督、审计监督和行政复议等行政系统的内部监督制度。第一，部门统一到政府。
⑤参见汪全胜等：《法律文本中法的主管部门条款设置论析》，载《法治研究》2012年第8期，第19页。有大量的判例表明，行政复议申请人往往基于《行政复议法》第1条的规定，请求行政复议机关责令被申请人履行层级监督职责，但行政机关内部督察，不对被监察对象以外的当事人的权利义务产生实际影响，因此不属于人民法院的受案范围。
(3)上级主管部门的指导或者领导权，应受其业务范围的限制。这就有必要修改《行政复议法意见稿》第1条的规定，明确行政复议的直接目的和行政复议机关的职责，一并修改相关条文的规定。2.行政复议机关的随意性增多。(50)除了上述仲裁制度外，我国行政机关处理纠纷所遵循的基本上是行政程序。
(55)参见青锋等：《行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思》，载《行政法学研究》2013年第1期，第10页。行政复议机关的职责选择，实际上是国家治理的价值选择。
但实际上，基于行政机关必须执行有关地方性法规和规章，上级主管部门指导或者领导权的依据并不限于法律和行政法规，还有地方性法规和规章。《市场监督管理执法监督暂行规定》，国家市场监督管理总局令2019年第22号。
也就是说，上级主管部门对下级主管部门的人、财、物原则上不具有指导或者领导权，除非法律、法规上规定人、财、物也属于业务范围。起草工作的参与者发文论证了行政复议复合功能的合理性。
这些专门监督都已经有相应的立法作出了制度化的安排。他认为，社会应当平等地善待所有应得到它平等善待的人，亦即平等地善待所有应绝对得到平等善待的人。(三)我国行政机关的纠纷处理 和西方国家行政机关与司法部门分担纠纷处理不同，我国行政机关随着计划经济向市场经济的转型，以及法治政府建设的发展，逐渐把纠纷的处理向司法机关转移，但仍然承担着部分纠纷的处理。从类型化来看，我国行政机关承担着以下纠纷的处理任务：(1)行政裁决。
这样，纠纷也得以解决，国家监察发挥了解决纠纷的间接功能。《行政复议法意见稿》第4条、第30-33条对之进行了限缩，即除国务院部门、省、自治区、直辖市政府和垂直领导的行政机关为被申请人的行政复议案件外，规定县级以上地方政府为行政复议机关。
⑨判例认为，下级机关的初审行为如果并未终结程序则不构成行政行为，只有上级机关的决定才是行政行为。如中国气象局《新建扩建改建建设工程避免危害气象探测环境行政许可管理办法》第4条、第6条、第7条规定，本办法的行政许可由县级气象主管部门受理，省级气象部门审批，县级气象部门监督管理。
这种特征不仅体现在它们的结构和职能中，而且体现在它们的过程或程序中。1.规避被告或穷于应诉。
